《墨子·号令》：“官吏豪杰与计坚守者，十人，及城上吏比五官者，皆赐公乘。”战国开始实行郡县制后，它们便在后来2000多年的地方制度体系中发挥重要作用，是保证国家正常运转的基本机器。

从秦朝起，县基本上是地方制度中最小的行政单位，管理着十里八乡的地区。有的地方县的管辖范围比较大，有的则很小。秦国在全国设有1182个县，此后历代王朝都控制在1000个左右。由此可以看出，一个县所管辖的范围还是比较大的。

不过这里有一个怪现象，就是朝廷官员只有县令、县尉（公安局长）、县丞、主簿、巡检、税课大使和驿丞等不到20个人是朝廷官员，他们是如何管理好人口万数以上的县呢？

官、吏有别

发展至隋唐时期，官僚体系已经走上成熟，此后就没有多大的变化，有变化的是岗位的名称和权力分配而已。隋代，九品至一品官的官阶正式形成，被称为流内；九品以外的官员都称为流外。

其中，流外也有品级，主要是用于安排胥吏，明清时期将其称为不入流。从这里就可以得知，流内的官员是得到朝廷赏识和认可的，流外或不入流的官员一般都是临时工。

总体而言，受到朝廷管辖的官员总称为官吏，不过进行品级区别以后，官和吏是有区别的。官一般认为属于体制之内的从业人员，吏则大多是合同工或临时工。那么，区别这个有什么用呢？

就县的从业情况来看，县令、县丞、主簿、教谕和训导等有品级，人数不过十几个。不过，他们所管辖的部门人数就比较多，如衙门的衙吏最低有几十人，最高的有上百人。

通过使用正式官员管理临时官员的方式，一来可以节省朝廷的开支，二来能够在很大程度上控制地方。这就是县级单位官吏人数少的好处，特别是朝廷任命的官员比较少。

少量官吏管理大地方的好处

在县级单位派出少量官员任职，与加强皇权有很大的关系。秦朝建立之初，国家的矛盾并不表现在统治者和被统治者之间，而是表现在中央与地方之间。

为解决这一问题，秦始皇提出了“皇帝至尊”的集权思路，以皇帝一人之手独揽天下大权。不过，要想让这一制度延续下去，首先要处理的就是中央和地方之间的关系，否则统治的根基不稳固。

为此，秦始皇采用李斯提出的“郡县制”，在征服的土地范围内设立36郡和1182个县。县作为地方的基础单位，官员直接由皇帝负责。

不过，县令和县丞只有两个人，其他岗位基本上皇帝都不管，一般都由地方豪绅担任。这么做有两个好处，让朝廷官员和地方民众形成一定的对立，从而防止朝廷官员专权和贪污，受民众限制。

当然，朝廷官员有管理地方的权力，可以在地方上处理政务，不过没有军权以后，他们基本上形成不了气候。从秦朝建立到灭亡时的特征来看，郡县制的确发挥着非常大的作用。秦始皇并没有将六国贵族全部屠杀，但却一直让他们没有翻身的机会。

秦朝末年，起义部队主要为农民群众，如刘邦等人都是地方的农民，没有高贵的皇族血统。当时的楚怀王确实有王族血统，但却因长时间与民众脱离，最后在被架空的情况下郁闷而终，始终不能形成统一天下的势头。

因此可以得出一个结论，县是消除地方势力的一种特殊制度。它一来可以很好地管理地方事务，后来又限制地方父母官成为“土皇帝”。

县的职能，不能与现在相比

在县级单位之所以只有少量的官吏，还与它的职能有很大的关系。相比之下，新中国的县级单位地位虽然不高，但职能非常多，具有发展当地经济、稳固社会稳定、配合与服从中央政策等职能。不过，独立发展地方经济让它与古代史的县级单位有根本性的不同。

从职能上看，古代的县级单位有监督和管理地方民众、征收赋税和监督地方势力等职能，与朝廷派出的外出机构没有多大的区别。

就是说，封建社会结束以前的县级单位一般都是中央政府的派出机构，没有独立发展当地经济的职能，很大情况下就是稳固地方治安和帮助朝廷收纳各种赋税。

为满足这些需求，古代县级单位才设置县令、县丞、主簿、教谕和训导等。县令是县级单位的最高领导，县丞相当于副县长，具有传达县令命令的职责和随时接替县令的权利；主薄具有秘书、会计等职权，一是帮助县令处理事务，二是统筹县城里的出纳情况。

教谕和训导等在隋朝以后才有，教谕指的是公办老师，负责地方的教育事务；训导一般做的都是思想工作或调查工作，他们是县丞、主簿的好助理。

在这样的情况下，县级单位中只要派出一个县令或者其他的官员就能够忙过来。此外，地方情况不同也影响朝廷派出的官员。

地方实际情况不同

从秦朝起，县级单位一般都被用来当做最基本的行政单位。不过无论哪一个朝代，国内的国情都不一样。

汉朝时期，中原以外的很多地方都没有完全被中央政府管控。在这样的情况下，地方上不能完全派遣流官，朝廷只能让一些没有决策性质的官员到地方上去担任监督者。

他们最主要的职责还是观察地方势力动向，辅助朝廷收税。如此以往后，官员的派遣基本上形成一个传统，那就是朝廷官员比较少，被聘请担任临时工的吏非常多。

在少数民族地区，派出的流官更少，一般都只有在最高的行政单位如宣尉司任职，县级单位全都由少数民族贵族担任要职。

雍正进行全面改土归流以后，也在少数民族地区的县级单位派遣流官，但数量依然和重点，用少数人去管理多数人。

有人质疑，少数的官员能管得下一个县吗？其实并不用担心，朝廷早就将军权和行政权分开，根本就没有人敢造反。

总结

在长达2000年的制度摸索中，地方行政单位不断地更换，唯独县级单位被保留下来，与所提及到的具有监督、管理等派出职能有关。总体而言，县级单位其实就是中央政府在地方上的一个派出机构，没有独立的实权，一切行动听从更高一级官员的安排。

当时的经济是小农为主，人们基本上能够实现自给自足，因此不用像如今一样绞尽脑汁地发展地方经济，让某一些地方的业绩比较好看。因此，派出的少量官员一般事务很少，没有多忙。值得一提的是，封建制度废除以前，地方留有非常强大的家族联合，许多事物都能够在家族中处理，很少有人找官府帮忙。